Kosningar til stjórnlagaþings á Íslandi 2010

Kosningar til stjórnlagaþings á Íslandi 2010 voru haldnar þann 27. nóvember 2010. Kosnir voru 25 fulltrúar á stjórnlagaþing sem skyldi hafa það hlutverk að endurskoða Stjórnarskrá Íslands og gera tillögur að breytingum. Kosningin fór fram með forgangsröðunaraðferð þar sem hver kjósandi gat raðað allt að 25 frambjóðendum í forgangsröð. Yfir 500 framboð bárust.

Kjörsókn varð 36,77%. Þorvaldur Gylfason hagfræðingur fékk langflest atkvæði sem fyrsta val, en á meðal annarra sem náðu kjöri voru Ómar Ragnarsson dagskrárgerðarmaður, Salvör Nordal heimspekingur og Þórhildur Þorleifsdóttir leikstjóri. Kosningin var gagnrýnd fyrir að vera flókin og kosningaþátttaka þótti dræm. Gagnrýnt var hve margir kjörnir fulltrúar voru af höfuðborgarsvæðinu, voru frægir, og hefðu gott aðgengi að fjármagni.

Ýmsar kærur bárust í kjölfarið og að endingu ógilti Hæstiréttur kosninguna með ákvörðun þann 25. janúar 2011 og taldi alvarlega ágalla á framkvæmd hennar. Ákvörðun Hæstaréttar var mjög umdeild. Í mars þetta ár var Stjórnarskrárfélagið stofnað til að styðja við hugmyndina um breytingar á stjórnarskránni. Nokkru eftir ákvörðunina skipaði Alþingi stjórnlagaráð sem skyldi vera ráðgefandi nefnd um nýja stjórnaskrá. Stjórnlagaráðið var skipað flestum þeim er kosnir voru til stjórnlagaþingsins og tók til starfa um vorið.

Framkvæmd

Lög 90/2010 um stjórnlagaþing voru samþykkt á Alþingi 25. júní 2010 og samkvæmt þeim átti að kjósa á bilinu 25 til 31 fulltrúa á stjórnlagaþingið með persónukosningu. Kosningarétt hefðu þeir sem hafa kosningarétt í alþingiskosningum en og kjörgengir voru þeir sem kjörgengir eru í alþingiskosningum, en Forseti Íslands, alþingismenn, varamenn þeirra, ráherrar og nefndarmenn í stjórnlaganefnd og undirbúningsnefnd voru ekki kjörgengir.

Kosningaaðferð

Í fyrsta skiptið á Íslandi var notast við forgangsröðunaraðferð í kosningum, nánar til tekið STV-aðferð (e. Single Transferable Vote) sem löng hefð er fyrir í þingkosningum á Írlandi, Ástralíu, Möltu og víðar. Hún byggist á því að hver kjósandi raði frambjóðendum í númeraröð þannig að hann setji þann frambjóðanda sem hann vill helst í fyrsta sætið, þann sem hann vill næstmest í annað sæti og svo koll af kolli. STV-aðferðin við uppgjör slíkra kosninga gengur svo út á það að atkvæði kjósandans færist á milli frambjóðenda til að nýtast sem best ef sá sem kjósandinn vill helst hefur annað hvort þegar náð kjöri eða þegar dottinn úr leik. Svonefndur sætishlutur var skilgreindur sem 1/26 af fjölda greiddra atkvæða en frambjóðendum dugaði að ná þeim fjölda atkvæða til að ná kjöri og þau atkvæði sem þeir fengu umfram sætishlut færðust þá yfir á aðra frambjóðendur samkvæmt röðun kjósenda.

Fjöldi kjörinna fulltrúa á stjórnlagaþingi gat í minnsta lagi verið 25 en ef færri en 10 af kjörnum fulltrúm hefðu verið af öðru kyninu þá mæltu reglurnar fyrir um að bæta skyldi við þeim frambjóðendum af því kyni sem hallaði á sem næstir voru að ná kjöri þar til hlutur þess kyns væri orðinn 40% af fulltrúum. Fulltrúar gátu þó ekki orðið fleiri en 31 í heildina.

Frambjóðendur

Frambjóðendur voru 522 talsins. Hver frambjóðandi þurfti að safna að minnsta kosti 30 og í mesta lagi 50 meðmælendum, en undirskrift hvers meðmælanda þurfti að vera vottuð með undirskriftum tveggja annarra borgara. Hver meðmælandi mátti aðeins mæla með einum frambjóðanda. Framboðsfrestur rann út mánudaginn 18. október 2010 á hádegi, en fyrir þann tíma þurfti að skila inn framboði til Landskjörstjórnar. Alls bárust 526 framboð en fjórir drógu framboð sín til baka áður en formleg auglýsing á framboðum var birt 3. nóvember þannig að eftir stóðu 522. Einn til viðbótar féll frá framboði síðar. Sá var á lista yfir frambjóðendur á kjörstöðum en var ekki sérstaklega kynntur í kynningarriti sem dómsmálaráðuneytið gaf út.

Konur í framboði voru 158 en karlar 364. Meðalaldur frambjóðenda var 47 ár. Sá yngsti var 19 ára og sá elsti 80 ára.

Atkvæðagreiðsla og talning

Kjörseðillinn.

Kjörseðillinn sem notaður var við kosningarnar var óhefðbundinn þar sem nöfn frambjóðenda komu ekki fram á honum. Hverjum frambjóðanda var úthlutaður fjögurra tölustafa kóði af handahófi og kjósendur áttu að færa inn kóða þeirra frambjóðenda sem þeim hugnaðist, í þeirri röð sem þeir vildu. Kjörseðillinn gerði ráð fyrir því að kjósandi gæti raðað allt að 25 frambjóðendum, en ekki var nauðsynlegt að raða svo mörgum. Í raun var nóg að fylla aðeins út í fyrsta val til að skila gildu atkvæði, en mælt var með því við kjósendur að raða sem flestum frambjóðendum til að hámarka líkur á að atkvæðið nýttist. Kjósendum var einnig ráðlagt að skrifa niður lista heima og taka með sér í kjörklefa til að flýta fyrir.

Annað frávik frá hefðbundinni framkvæmd kosninga á Íslandi var að öll talning atkvæða fór fram á einum stað. Kjörkössum var safnað af öllu landinu og þeir fluttir í Laugardalshöll eftir að kjörstaðir lokuðu á laugardeginum 27. nóvember, en talning hófst ekki fyrr en á sunnudagsmorgni. Kjörseðlar voru skannaðir inn í tölvu og ljóslestur notaður til að lesa handskrifaða kóðana. Sérstakur hugbúnaður frá Bretlandi var svo notaður til útreikninga. Talning gekk nokkuð hægt vegna um 10.000 kjörseðla sem þurfti að skoða nánar. Niðurstöður kosninganna voru birtar þriðjudaginn 30. nóvember.

Úrslit

Eftirtaldir aðilar náðu kjöri á stjórnlagaþingið:

• Andrés Magnússon, læknir, Kópavogi
• Ari Teitsson, bóndi, Þingeyjarsveit
• Arnfríður Guðmundsdóttir, trúfræðiprófessor, Kópavogi
• Ástrós Gunnlaugsdóttir, nemi og stjórnmálafræðingur, Garðabæ
• Dögg Harðardóttir, deildarstjóri í Íslandsbanka, Akureyri
• Eiríkur Bergmann, dósent í stjórnmálafræði, Reykjavík
• Erlingur Sigurðarson, fv. forstöðumaður Húss skáldsins og kennari við MA, Akureyri
• Freyja Haraldsdóttir, framkvæmdastjóri og nemi, Garðabæ
• Gísli Tryggvason, talsmaður neytenda, Kópavogi
• Guðmundur Gunnarsson, formaður Rafiðnaðarsambands Íslands, Reykjavík
• Illugi Jökulsson, blaðamaður, Reykjavík
• Inga Lind Karlsdóttir, fjölmiðlamaður og háskólanemi, Garðabæ
• Katrín Fjeldsted, læknir, Reykjavík
• Katrín Oddsdóttir, lögfræðingur, Reykjavík
• Lýður Árnason, læknir og kvikmyndagerðarmaður, Hafnarfirði
• Ómar Ragnarsson, fjölmiðlamaður, Reykjavík
• Pawel Bartoszek, stærðfræðingur, Reykjavík
• Pétur Gunnlaugsson, lögmaður og útvarpsmaður, Reykjavík
• Salvör Nordal, forstöðumaður Siðfræðistofnunar HÍ, Reykjavík
• Silja Bára Ómarsdóttir, stjórnmálafræðingur og aðjúnkt við HÍ, Reykjavík
• Vilhjálmur Þorsteinsson, stjórnarformaður CCP, Reykjavík
• Þorkell Helgason, stærðfræðingur, Svf. Álftanesi
• Þorvaldur Gylfason, hagfræðiprófessor, Reykjavík
• Þórhildur Þorleifsdóttir, leikstjóri, Reykjavík
• Örn Bárður Jónsson, sóknarprestur, Reykjavík

Ákvörðun Hæstaréttar um ógildingu

Hæstiréttur ógilti kosningu til stjórnlagaþings með ákvörðun þann 25. janúar 2011. Sex hæstaréttardómarar fjölluðu um kærur vegna kosningarinnar. Þeir voru: Garðar Gíslason, Árni Kolbeinsson, Gunnlaugur Claessen, Jón Steinar Gunnlaugsson, Páll Hreinsson og Viðar Már Matthíasson.

Hæstarétti bárust kærur frá Óðni Sigþórssyni, Skafta Harðarsyni og Þorgrími S. Þorgrímssyni. Lutu þær að ýmsum ágöllum sem kærendur töldu vera á framkvæmd kosningarinnar. Hæstiréttur fann fimm annmarka á framkvæmd kosningarinnar, þar af tvo verulega annmarka:

1. Strikamerking kjörseðla með númeri í samfelldri hlaupandi töluröð, var talin „verulegur annmarki“ á framkvæmd kosningarinnar og þótti brjóta í bága við ákvæði laga um leynilegar kosningar sbr. „grundvallarákvæði stjórnarskrárinnar um opinberar kosningar.“
2. Pappaskilrúm sem notuð voru við kosninguna, þóttu ekki fullnægja áskilnaði laga um að kjósendur skyldu kjósa í kjörklefum. Var notkun þeirra talin annmarki á framkvæmd kosningarinnar, „þar sem unnt var að sjá á kjörseðil kjósanda, sem nokkurn tíma hlaut að taka að fylla út ef allir valkostir voru notaðir, var það til þess fallið að takmarka rétt kjósanda til að nýta frjálsan kosningarétt sinn ef maður, sem hann var háður, fylgdist með honum eða kjósandi hafði raunhæfa ástæðu til ætla að svo gæti verið.“
3. Ekki var fylgt ákvæði kosningalaga um að menn skyldu brjóta saman kjörseðil sinn áður en hann var lagður í kjörkassann, en sú regla hefur það að markmiði skv. Hæstarétti „að tryggja rétt og skyldu kjósanda til leyndar um það hvernig hann ver atkvæði sínu.“ Meiri hluti Hæstaréttar taldi þetta annmarka á framkvæmd kosningarinnar. Hæstaréttardómararnir Garðar Gíslason og Viðar Már Matthíasson voru á annarri skoðun um þetta atriði og töldu það ekki brjóta gegn ákvæði laga.
4. Kjörkassarnir uppfylltu að mati Hæstaréttar ekki skilyrði laga um að hægt væri að læsa þeim. Þá taldi Hæstiréttur kjörkassana „þeirrar gerðar að unnt var án mikillar fyrirhafnar að taka þá í sundur og komast í kjörseðla. Þessi umbúnaður kjörkassanna var því til þess fallinn að draga úr öryggi og leynd kosninganna.“ Þótti þetta annmarki á kosningaframkvæmd.
5. Samkvæmt túlkun Hæstaréttar á kosningalögum átti landskjörstjórn að kveða til „valinkunna menn“ til að fylgjast með framkvæmd kosninganna. Hæstiréttur taldi að í ljósi þess að upp kom vafi um hvernig skilja bæri skrift á 13-15% atkvæða við kosninguna, hafi verið sérstök þörf á nærveru slíkra fulltrúa við kosninguna til að gæta réttinda frambjóðenda. Taldi Hæstiréttur þetta verulegan annmarka á framkvæmd kosningarinnar.

Hæstiréttur vísaði til þess að það væri hlutverk löggjafans að setja skýrar og ótvíræðar reglur um framkvæmd opinberra kosninga þar sem tekið væri réttmætt tillit til aðstæðna sem leiða af sérstöku eðli þeirra. Það væri á hinn bóginn ekki á færi stjórnvalda að víkja frá skýrum fyrirmælum laga um framkvæmd kosninga vegna fjölda frambjóðenda eða nýs verklags sem hentugt þætti vegna rafrænnar talningar atkvæða.

Þá vísaði Hæstiréttur til fordæmis fyrir niðurstöðu sinni. Vísaði hann til þess að í réttarframkvæmd hefðu kosningar verið ógiltar þegar framkvæmd þeirra hefur verið í andstöðu við lög og til þess fallin að rjúfa kosningaleynd. Þannig hefði til dæmis kosning í Helgafellssveit um sameiningu sveitarfélaga verið ógilt. Með þeim dómi var komist að þeirri niðurstöðu að kosningin skyldi ógilt þar sem kjörseðill var þannig úr garði gerður að skrift sást í gegnum hann þótt hann væri brotinn saman. Í niðurstöðu sinni í því máli sagði Hæstiréttur:

Kjörseðillinn tryggir því ekki, að kosningin hafi verið leynileg samkvæmt 14. gr. laga nr. 8/1986, sem er meðal grundvallarákvæða í íslenskum lögum um opinberar kosningar, sbr. og 87. gr. og 91. gr. laga nr. 80/1987 og 31. gr. stjórnarskrárinnar. Brestur í þessu efni er í eðli sínu til þess fallinn að hafa áhrif á úrslit kosningar, og getur 36. gr. sveitarstjórnarlaga ekki leitt til annarrar niðurstöðu.

Annað fordæmi er til úr réttarframkvæmd þar sem kosningar hafa verið ógiltar vegna brests á kosningaleynd. Hreppsnefndarkosningar í Geithellnahreppi 25. júní 1978 voru ógiltar. Líkt og í fordæminu sem Hæstiréttur vísaði til í ákvörðun sinni um stjórnlagaþingskosninguna, voru kjörseðlar þeir sem notaðir voru við þessa kosningu úr svo þunnu efni að skrift sást í gegn um þá þegar þeir höfðu verið brotnir saman. Um þetta sagði Hæstiréttur:

Fallast ber á þá úrlausn héraðsdómara, að kjörseðill hafi eigi verið svo úr garði gerður sem lög áskilja samkvæmt 50. gr. laga nr. 52/1959, sbr. 1. gr. laga nr. 5/1962, sbr. 1. gr. laga nr. 5/1966 og meginreglu 7. gr., 2. málsgr., laga nr. 5/1962, og tryggi ekki, að kosning sé leynileg. Ákvæði 15. gr., 1. málsgr., laga nr. 58/1961, er býður, að kosningar þessar skuli vera leynilegar, er vissulega meðal grundvallarákvæða í íslenskum lögum um opinberar kosningar.

Ákvörðun Hæstaréttar um ógildingu stjórnlagaþingskosninganna var umdeild. Nokkru eftir ákvörðunina skipaði Alþingi stjórnlagaráð sem skyldi vera ráðgefandi um nýja stjórnaskrá. Stjórnlagaráðið var skipað flestum þeim er kosnir voru til stjórnlagaþingsins og tók til starfa um vorið.

Hæstiréttur hafnaði síðar ógildingarkröfu Öryrkjabandalagsins vegna forsetakosnninganna 2012. Þorvaldur Gylfason hélt því fram í kjölfarið að í þessum tveimur ákvörðunum væri hrópandi ósamræmi.

Tenglar

• Vefur á vegum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins Geymt 6 október 2010 í Wayback Machine
• Lög um stjórnlagaþing.
• Stjórnarskrárfélagið
• Enginn véfengdi hæfi dómaranna; grein af Dv.is 2011 Geymt 28 janúar 2011 í Wayback Machine