Fara í innihald

Íslenska kvótakerfið

Úr Wikipediu, frjálsa alfræðiritinu
Kvótahæstu útgerðir á Íslandi
(2019)[1]
Útgerð Hlutfall af heild
HB Grandi9,76%
Samherji6,58%
FISK-Seafood5,27%
Þorbjörn5,06%
Síldarvinnslan4,90%
Skinney-Þinganes4,10%
Útgerðarfélag Reykjavíkur4,04%
Vinnslustöðin4,02%
Vísir4,01%
Rammi3,71%

Íslenska kvótakerfið, oft nefnt kvótakerfið í daglegu tali, er fiskveiðistjórnunarkerfi (aflamarkskerfi) sem segir til um það hversu mikið íslenskir sjómenn eða íslenskar útgerðir mega veiða af hverri fisktegund á tilteknu tímabili. Kvótakerfinu var komið á til þess að vernda íslenska fiskistofna frá ofveiði. Það hefur sérlega mikið vægi þar sem sjávarútvegur hefur alla tíð verið veigamikill þáttur í efnahag Íslands, þó svo að hann fari minnkandi hlutfallslega. Kvótakerfið hefur lengi verið mjög umdeilt á Íslandi.

Kvótakerfinu var upprunalega komið á með lagasetningu árið 1983, sem tók gildi árið 1984, en því var breytt talsvert með nýrri lagasetningu árið 1990.[2][3] Í fyrstu úthlutun kvóta, á árinu 1984, var miðað við aflareynslu skipsins þrjú næstliðin ár.

Ágúst Einarsson, prófessor, lýsir aflamarkskerfi þannig: „Fiskveiðistjórnunarkerfi sem notað er hérlendis. Oft einfaldlega kallað kvótakerfið. Úthlutað er hlutdeildarkvótum í einstökum fisktegundum á skip útgerðaraðila til langs tíma, til dæmis 0,1% af leyfilegum heildarafla í þorski. Síðan er úthlutað til eins árs í senn aflamarki, til dæmis 100 tonnum af þorski. Útgerðarmenn veiða kvótann eða framselja hann til annarra útgerðarmanna innan ársins (kvótaleiga) eða selja hann varanlega (kvótasala).“ [4]

Úthlutun kvóta

[breyta | breyta frumkóða]

Sjávarútvegsráðherra ákveður heildaraflamark, eða kvóta, í hverri tegund fyrir sig með reglugerð sem venjulega er gefin út í júlí ár hvert. Kvótaárið, eða fiskveiðiárið, er það tímabil sem skip skulu veiða kvóta sinn á og nær frá 1. september hvert ár til 31. ágúst. Ákvörðun sjávarútvegsráðherra um heildaraflamark er venjulega byggt á ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar Íslands en ráðherra er heimilt að víkja frá þeirri ráðgjöf.

Kvótanum er úthlutað til skipa af Fiskistofu, og er það tiltekið sem ákveðið hlutfall af heildarafla í viðkomandi fisktegund sem skipið má veiða. Þannig eykst kvóti skipsins ef heildaraflamark eykst, en minnkar þegar heildaraflamark minnkar. Kvótinn sem skip fær úthlutað ræðst af aflamarki skipsins síðasta fiskveiðiár, að viðbættum aflaheimildum sem skipið kann að hafa keypt en að frádregnum seldum aflaheimildum. Skip mega færa ákveðinn hluta kvóta síns á milli kvótaára, en þau mega ekki veiða fyrir fram úr kvóta næsta árs. Skip sem búið er með kvótann sinn, en hyggst halda áfram veiðum, verður annaðhvort að leigja eða kaupa viðbótarkvóta af öðru skipi.

Kvótakerfið hefur alla tíð verið mjög umdeilt og hefur meðal annars verið gagnrýnt fyrir það að ýta undir brottkast á fiski [hverjir?] og að kippa undirstöðunum undan sjávarþorpum sem byggja afkomu sína á sjávarútvegi [hverjir?].

Kvótaþak er á kerfinu sem á að koma í veg fyrir of mikla samþjöppun fiskveiðiheimilda á of fáar hendur. Eitt fyrirtæki má mest eiga 12 % af heildarkvóta fiskveiðiflotans.

Fastir athugunarstaðir Hafrannsóknarstofnunnar á hafinu umhverfis Íslands árið 1975
Fastir athugunarstaðir Hafrannsóknarstofnunnar á hafinu umhverfis Íslands árið 1975
Gæsalappir

Upphaf allrar umræðu um hvers konar stjórnun fiskveiða má vafalítið rekja til hinnar svokölluðu „Svörtu skýrslu“, sem Hafrannsóknarstofnun gaf út í október 1975 og var um ástand fiskistofna. Með skýrslunni var þjóðin vakin til meðvitundar um lélegt ástand helstu fiskistofna. Þá stóðu menn skyndilega frammi fyrir því, að stórlega þyrfti að hefta aðgang að fiski- miðunum umhverfis landið. [...] Megininntak „Svörtu skýrslunnar" er að minnka þurfi heildarsóknarþunga í þorskinn um helming, þannig að þorsk- aflinn færi ekki fram yfir 230.000 tonn árið 1976, en meðalafli síðastliðinna ára hafði verið um 400.000 tonn. I skýrslunni er einnig lögð áhersla á að verði ekkert að gert muni þorskurinn hverfa af íslandsmiðum. “

— Halldór Jónsson. 1990. „Ákvarðanataka í sjávarútvegi og stjórnun fiskveiða.“ Samfélagstíðindi 10: 114.

Frá þjóðveldisöld fram að lýðveldisstofnun var almenna reglan sú að öllum var heimilt að veiða í hafalmenningum kringum landið. Efnahagslögsaga Íslands varð 200 mílur 1976, bátafloti orðinn mjög stór og aflakvóta úthlutað til að stýra síldarveiðum en almennt ekki takmarkað hversu mikið var tekið á land af hverjum stofn (sjá harmleikur almenninganna). Árið 1977 voru settar takmarkanir á þorskveiði (skrapdagakerfið) en árin 1982 og 1983 dróg verulega úr þorskveiði þrátt fyrir mikla sókn og endurskoðun á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands (nr. 81, 31. maí 1976) hófust:

Gæsalappir

Í 10. gr. I. nr. 81/1976 er vald ráðherra til þess að ákveða heildarkvóta bundið við að fiskistofn sé hættulega ofveiddur og viðkoma hans því í yfirvofandi hættu. Þróunin hefur orðið sú, að heildarkvótar hafa verið ákveðnir í veiðum ýmissa nytjastofna, eins og t. d. síld, loðnu og rækju, þegar hætta hefur verið talin á að þessir stofnar myndu ofveiddir yrðu ekki settar takmarkanir á veiðarnar. Ráðherra gæti, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar, samkvæmt þessari grein, ákveðið hversu mikið mætti veiða úr ákveðnum stofni tiltekið tímabil eða vertíð. “

— 188. Frumvarp til laga lagt fyrir Alþingi á 106. löggjafarþingi 1983..

Frumvarpið varð að lögum sama ár og tóku gildi 1. janúar 1984 og með því „[l]ögfest [...] ótvíræð heimild fyrir ráðherra til þess að ákveða heildarkvóta“[5] en giltu til loka árs 1984. Þessi lög voru síðan endurnýjuð þar til við tóku lög um stjórn fiskveiða en ætla má að þessi fyrstu bráðabirgðalög hafi verið mótandi fyrir löggjöf síðar, til dæmis með því að úthluta aflaheimildum eftir veiðireynslu.

Lögin voru gagnrýnd á sínum tíma meðal annars vegna þess að þau þóttu gefa sjávarútvegsráðherra alræðisvald sem gæti með reglugerð sett útgerðir á hausinn. Eins hefur verið bent á að lögin voru í fyrstu sett í neyð og af nýrri ríkisstjórn, því hafi ákvarðanataka um fiskveiðistjórn frá sjónarhorni þingstjórnarkenninga ekki verið lýðræðisleg, þar sem enginn flokkur gekk til kosninga með mótaða stefnu um fiskveiðistjórn og engin umræða átti sér stað innan flokka um málið fyrir kosningar, hafi þingmenn ekki haft umboð til að setja lög um þessi efni. Í megindráttum hafi stefnan verið mótuð á Fiskiþingi 1983 og af samtökum útvegsmanna.[6]

Lög um stjórn fiskveiða

[breyta | breyta frumkóða]

Lög um stjórn fiskveiða eru núgildandi lög sem lýsa núverandi kvótakerfi — eins og það nefnist í daglegu máli — en önnur löggjöf eins og til dæmis lög um samningsveð og stjórnarskráin skipta hér einnig máli, þá sérstaklega ákvæði stjórnarskrár um atvinnufrelsi (75. grein) og eignarétt (72. grein). Lög um stjórn fiskveiða voru þá, eins og löggjöf er almennt, ótímabundin og sú breyting gerð að eitt aflamarkskerfi réði úthlutun og sóknarmarkskerfi aflagt.

Fyrsta grein stjórnarfrumvarpsins sem síðar varð að lögum segir:

Gæsalappir

Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.“

— 609. Frumvarp til laga.

Í athugasemdum við frumvarpið er talað um mikilvægi þessarar auðlindar og forræði Íslendinga yfir henni, þá segir:

Gæsalappir

Jafnframt felst í þessu sú sjálfsagða stefnumörkun að markmiðið með stjórn fiskveiða er að nýta fiskstofnana til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. Enda þótt frumvarpið byggi á því að fiskstofnarnir verði skynsamlegast nýttir með því að fela þeim sem daglega starfa að fiskveiðum víðtækt ákvörðunarvald í þessum efnum má það ekki verða til þess að með því verði talin myndast óafturkallanlegt og stjórnarskrárvarið forræði einstakra aðila yfir auðlindinni.“

Eftir umræður á Alþingi hafði fyrstu grein verið breytt með eftirfarandi hætti:

Gæsalappir

Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.“

— 1990 nr. 38 15. maí Lög um stjórn fiskveiða.

Þessi síðari viðbót um að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarétt hefur verið umdeild, meðal annars í tengslum við framsal og veðsetningu aflaheimilda.[7][8][9] Sömuleiðis hefur hugmyndin um sameign þjóðarinnar eða þjóðareign verið umdeild.[10] Nokkrar hugmyndir hafa verið um hvernig megi sætta þennan ágreining, til dæmis hafa verið flutt nokkrum sinnum frumvörp um úthlutun veiðiheimilda til íslenskra ríkisborgara eða skattgreiðanda [11] í þeim tilgangi að skýra eignarétt á veiðiheimildum og auka þannig arðsemi útvegsfyrirtækja, meðal annars með því að minnka pólítíska áhættu (veiðigjöldum er breytt með lögum og eru háð stjórn landsins hverju sinni). Í megindráttum snúast slíkar hugmyndir um að taka hluta heildaraflans til hliðar í skrefum og leigja hann eða setja á uppboð, þannig sé hægt að verðleggja eðlilega aflaheimildir á frjálsum markaði.[12][11][13]

Í þriðju grein laganna er kveðið á um að heildarafli hvers veiðitimabils sé ákveðinn með reglugerð eftir tillögum Hafrannsóknarstofnunar. Samkvæmt 9. grein laga er aflahlutdeild úthlutað miðað við veiðireynslu skipa síðustu þriggja veiðitímabila ef samfelld veiðireynsla er á nytjastofni sem takmörkuð er samkvæmt þriðju grein, ef ekki er samfelld aflareynsla fyrir hendi getur ráðherra ákveðið aflahlutdeild einstakra skipa.[14] Úthlutun hlutdeildar á skip frekar en til dæmis fiskvinnslur, sjómenn eða bæjarfélög er annað deiluefni um kvótakerfið.[15][16] Ráðherra þarf ekki að fylgja tillögum Hafrannsóknarstofnunar og tilhneiging getur verið til að gefa út meiri kvóta en ráðleggingar vísindamanna gefa tilefni til.[17]

Gæsalappir

Ríkisstjórnin hefur reglulega farið fram úr ráðleggingum Hafrannsóknastofnunar vegna mikilvægis þorskstofnsins fyrir efnahag Íslands og tregðu til að sætta sig við tap til skemmri tíma á kostnað ávinnings til lengri tíma. Augljóslega er ekki hægt að gera slíkar málamiðlanir án þess að taka tillit til efnahagslegra og félagslegra aðstæðna, þannig að ráðleggingar Hafrannsóknastofnunar, sem taka ekki tillit til slíkra þátta, eru ekki heilagar. Engu að síður virðist sem íslenska ríkisstjórnin hafi verið óhóflega kærulaus í málamiðlunum sínum milli nútíðar og framtíðar. “

— lauslega þýtt úr riti Sharing the Fish: Toward a National Policy on Individual Fishing Quotas frá 1999[17].

Tólfta grein laganna fjallar um framsal eða flutning aflaheimilda milli skipa við ákveðnar aðstæður. Útgerð heldur aflaheimildum skips sem ferst í tvö fiskveiðitímabil, framsal aflaheimilda að hluta eða öllu leiti er leyfilegt innan ákveðinna marka og þær skorður settar á sölu skipa að sveitafélaginu þaðan sem skipið er gert út sé boðinn forkaupsréttur. Síðari túlkun dómstóla á þessari grein er að sveitarfélög hafi aðeins forkaupsrétt á skipum en ekki aflaheimildum eða hlutabréfum í útgerðarfélagi, þannig geti aflaheimildir flust — beint eða óbeint — í annað sveitarfélag frá sveitarfélagið þar sem aflaheimildir voru upprunalega án þess að það öðlist forkaupsrétt.[18] Meginrökin fyrir frjálsu framsali aflaheimilda eru að útgerðir geti hagrætt í rekstri, til dæmis með því að færa kvóta af nokkrum gömlum skipum yfir á einn nýmóðins frystitogara, en það var eitt af markmiðum fyrstu laga um stjórn fiskveiða og bráðabirgðalaga að minnka skipaflotann. Framsal aflaheimilda hefur verið gagnrýnt meðal annars vegna þess að með þessu var hægt að flytja kvótann úr byggðum sem voru mjög háðar sjávarútvegi, eins og til dæmis þegar Guggan var flutt frá Ísafirði. Eins hefur því verið haldið fram að framsalið hafi ýtt undir óeðlilega samþjöppun auðs í hendur fárra og þeir stundum nefndir kvótakóngar eða sægreifar sem bröskuðu með veiðiheimildir.[19]

Tegundir undir aflamarki

[breyta | breyta frumkóða]

Sjá einnig

[breyta | breyta frumkóða]

Tilvísanir

[breyta | breyta frumkóða]
  1. ↑ „Aflahlutdeild stærstu útgerða“. Sótt 20. janúar 2020.
  2. ↑ Staðleysur og staðreyndir um íslenska kvótakerfið[óvirkur tengill]
  3. ↑ 112. löggjafarþing. – 352 . mál.- stjórn fiskveiða
  4. ↑ Orðasafn í sjávarútvegi og tengdum greinum; af heimasíðu Ágústs Einarssonar
  5. ↑ 188. Frumvarp til laga á 106. löggjafarþingi 1983
  6. ↑ „Skírnir - Haust (01.09.2011) - Tímarit.is“. timarit.is. Sótt 9 ágúst 2025.
  7. ↑ Veðsetning aflaheimilda - Ákvæði 4. mgr. 3. gr. laga um samningsveð nr. 75/1997 eftir Sigvalda Fannar Jónsson
  8. ↑ „Tímarit lögfræðinga - 1. Tölublað (01.02.1998) - Hver á kvótann? - Þorgeir Örlygsson - Tímarit.is“. timarit.is. Sótt 9 ágúst 2025.
  9. ↑ „Tímarit lögfræðinga - 1. Tölublað (01.05.1999) - Tímarit.is“. timarit.is. Sótt 10 ágúst 2025.
  10. ↑ Eigum ekki fiskinn í sjónum - að mati Sigurðar [Líndal] og gefur hann ekki mikið fyrir hugtakið [...] sameign íslensku þjóðarinnar
  11. 1 2 Þingskjal 296 — 265. mál. Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða - flutningsmaður Pétur Blöndal
  12. ↑ Jón Steinsson. „Ráðstöfun aflahlutdeilda með endurúthlutun og tilboðsmarkaði "Tilboðsleiðin"“ (PDF). Sótt 8 2025.
  13. ↑ Jón Steinsson. „Ráðstöfun aflahlutdeilda með endurúthlutun og leigu á tilboðsmarkaði "(Leigu)tilboðsleiðin"“ (PDF). Sótt 8 2025.
  14. ↑ „Ísfélag Vestmannaeyja hf. gegn íslenska ríkinu“. www.haestirettur.is. Sótt 10 ágúst 2025.
  15. ↑ „Ægir - 2. tölublað (01.02.2004) - Tímarit.is“. timarit.is. Sótt 10 ágúst 2025.
  16. ↑ „Alþýðublaðið - 184. Tölublað (02.12.1993) - Tímarit.is“. timarit.is. Sótt 10 ágúst 2025.
  17. 1 2 Read "Sharing the Fish: Toward a National Policy on Individual Fishing Quotas" at NAP.edu (enska).
  18. ↑ „Blekking í aldafjórðung afhjúpuð - Vestfirðir - 11. tölublað (11.06.2015)“. timarit.is. Sótt 10 ágúst 2025.
  19. ↑ „Lýðræðisbrestir ... lýðveldisins - Svanur Kristjánsson - Skírnir - Haust (01.09.2013)“. timarit.is. Sótt 10 ágúst 2025.

Kvótakerfið í fjölmiðlum

[breyta | breyta frumkóða]
Sótt frá „https://is.wikipedia.org/w/index.php?title=Íslenska_kvótakerfið&oldid=1925874“